Herindeling – De burger is de grote verliezer

Onlangs heeft het kabinet een nieuw beleidskader voor gemeentelijke herindeling gepresenteerd. In een brief van minister Ollongren aan de Tweede Kamer schetst zij de contouren van de herindeling nieuwe stijl. Veel verandert er niet. Wel wenst de minister van Binnenlandse Zaken (BZK) een grotere rol te spelen, hetgeen ten koste gaat van de regierol van de provincies.

Opmerkelijk is dat het nieuwe beleidskader tot op heden tot weinig tegenspraak heeft geleid. Alleen de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft wederom benadrukt dat herindeling van onderop dient te geschieden. De VNG ziet niets in opgelegde projecten. Verbazingwekkend, deze radiostilte. Er valt namelijk op de herindeling nieuwe stijl het een en ander af te dingen.

Terugblik

Het herindelen van gemeenten is vooral een fenomeen van de afgelopen decennia: had Nederland in 1950 nog 1000 gemeenten, in 2019 zijn er nog maar 355 over. De leidende gedachte was steeds dat grotere gemeenten beter voor hun burgers kunnen zorgen en kostenbesparingen opleveren. Dus was het beleid erop gericht om kleine gemeenten onder één bestuur te brengen. In ‘Gemeente in de genen’ (2018) stellen Wim Voermans en Geerten Waling (Universiteit Leiden) dat deze voordelen van schaalvergroting schromelijk overschat worden. Zo laat onderzoek van het COELO naar de gevolgen van herindeling (2014 – 2015) aan duidelijkheid niets te wensen over: fusies leveren geen geld op, geen grotere doelmatigheid en louter negatieve effecten, ook op de langere termijn. Voermans en Waling: ‘Waarom doen we het toch? Inwoners willen het niet, het levert niets op. En toch vinden veel bestuurders nog steeds dat het niet opschiet met de schaalvergroting. Het is een soort dogma geworden, een geloof’.

Hiermee is volgens deze wetenschappers de kous nog niet af. Herindelingen vervreemden burgers van de gemeentepolitiek: de gemeenteraad komt verder op afstand te staan van de burger en hiermee wordt de herkenbaarheid minder. Ook neemt de belangstelling van inwoners in de gemeentepolitiek af. Een concrete aanwijzing hiervoor is de daling van de opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen.

En last but not least: de taak van de gemeenteraad om de uitvoering van het beleid te controleren is welhaast ondoenlijk geworden.

Het kabinet zou graag zien dat, indien herindeling geboden is, de gemeenten dan zelf het initiatief nemen. ‘Het doel van het nieuwe kader is een grotere democratische betrokkenheid en meer draagvlak van bewoners’, aldus minister Ollongren. Maar hoe geloofwaardig is het kabinet op dit punt? Ik heb er mijn twijfels bij.

Als je een inschatting wilt maken van toekomstig gedrag, is het zinvol om ook serieus te kijken naar ‘oud gedrag’. Welnu, een blik in de achteruitkijkspiegel laat zien dat, vanaf het midden van de jaren tachtig, een streeksgewijze herindeling, onder regie van de provincies, in vrijwel alle delen van Nederland is gerealiseerd. En ook in dit decennium drukken provinciebesturen, met steun van het kabinet, gemeentefusies door. Dit ook als burgers zich in ruime meerderheid tegen herindelingsplannen verzetten. Dat doen de bestuurders soms heel gewiekst, namelijk vlak vóór de gemeenteraadsverkiezingen. Voermans en Waling: ‘Het lijkt erop alsof provincies en regering willen voorkomen dat herindelingen een onderwerp worden in de verkiezingscampagnes, met wellicht een bokkige nieuwe gemeenteraad tot gevolg, die zand zou kunnen strooien in de raderen van de schaalvergroting’.

Maar ook anno heden maakt minister Ollongren in haar brief aan de Tweede Kamer duidelijk dat het doel van de herindeling nieuwe stijl zo zijn grenzen heeft. In het geval er echt bestuurlijke problemen leven, kunnen provincies het initiatief tot een herindeling nemen. Dan is unanimiteit bij gemeentebesturen of steun onder een meerderheid van de inwoners niet altijd een vereiste. Is hier sprake van een geharnast geloof?

Draagvlak

Het ministerie van BZK plaatste de slogan ‘Draagvlak centraal’ boven het persbericht. Maar daarin schuilt weinig nieuws, zo merkt Richard Sandee (coördinator Gemeente.nu) op. Sandee: ,,Dat herindelingen moeten steunen op draagvlak, zowel bestuurlijk als maatschappelijk, was allang het uitgangpunt”. Het pijnpunt is dat in de praktijk fusies niet altijd van onderop tot stand komen, terwijl versterking van gemeentelijke bestuurskracht in de ogen van de provincies gewenst is. Nu provincies op dit punt tekortschieten, schuift minister Ollongren de provincies opzij. Ze neemt de stuurknuppel ter hand en verstevigt haar greep op de herindelingen.

Veel bestuurders vinden nog steeds dat het niet opschiet met de schaalvergroting

Dit wil niet zeggen dat de provincies genoegzaam achterover kunnen leunen. De minister verwacht van provincies belangrijke bijdragen aan een ‘gedragen’ herindelingsproces. Twee voorbeelden: de provincie beschikt over een bestuurlijke visie, die bij voorkeur tot stand komt in samenspraak met gemeenten. En bij gemeentelijke onwil (lees: een gemeentebestuur is in beginsel tegen de herindeling) moet de provincie zijn bevoegdheden gebruiken om de totstandkoming van afspraken (met name de betrokkenheid van inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven in het proces tot herindeling) te bevorderen. Maar als ik kijk naar het evaluatierapport over (veer-) krachtig bestuur in Brabant gedurende de periode 2011 – 2019, dan lijkt het erop dat de minister de provincies schromelijk overvraagt. Zo is het in Brabant niet gelukt om tot een echte dialoog te komen tussen de provincie en gemeenten. Bestuurders die partner willen zijn in het denkproces over de toekomstbestendigheid van gemeenten, ik heb ze gemist. Ook is de provincie er niet in geslaagd om gemeenten meer te doen samenwerken met burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties, om aldus hun bestuurskracht te versterken. Op lokaal niveau was er onvoldoende oog voor democratische vernieuwing.

Kortom, de kans is groot dat de minister tot het inzicht komt dat zij moet samenwerken met een gemankeerde ‘copiloot’. Dan is een herindelingsproces zonder veel ‘gedoe’ ver weg en zijn we terug bij af. De rest is geschiedenis.

Balans

Ik maak de balans op: herindelingen zijn schadelijk voor de democratie. Veel burgers verliezen het vertrouwen in de politiek en keren zich af van de democratie. De burger is de grote verliezer. Tegenover het geloof van de minister zet ik mijn droom: het moet anders en het kan beter. Zie voor mijn tegendraads alternatief ‘Het bestuur is toe aan een harde reset’ De burger om wie het uiteindelijk te doen is, verdient het. En de minister, die verdient een inburgeringscursus.

Pieter van Harberden 29-08-19, 07:31 Bron: Brabants Dagblad (Pieter van Harberden was verbonden aan Tilburg University en was raadslid in Goirle. Zijn focus: politieke en bestuurlijke vernieuwing.)

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.